引言

粮食安全自古以来都是“国之大者”，关乎经济发展、社会稳定以及民族复兴。习近平总书记高度重视粮食安全问题，多次强调“保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松”。2022年中央一号要求全力抓好粮食生产和重要农产品供给，严守18亿亩耕地红线。党的二十大报告再次强调，要全方位夯实粮食安全根基，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。并且“十四五”规划和党的二十大报告中都将粮食安全纳入国家安全体系，进行了专题部署。正因为党中央将保障粮食安全摆在突出位置，我国粮食产量才连续8年稳定在1.3万亿斤以上。我国粮食真正做到了谷物基本自给、口粮绝对安全，实现库存充实、储备充足、供应充裕，市场运行总体平稳的现状。但从国际上来看，受疫情、气候变化、国际紧张局势等不利因素的影响，多个粮食出口国纷纷出台保护性政策，国际粮食价格高位震荡，导致全球粮食供应链不确定风险增加。根据联合国粮农组织发布的《2022世界粮食安全与营养状况》，2021年全球有8.28亿人受饥饿的影响，全球粮食风险进一步加剧，在此时代背景下，“十四五”时期我国如何利用现有资源，进一步巩固我国粮食安全体系，是迫切需要回答的重大战略性问题。

一、我国粮食安全现状

粮食安全作为国家安全的根基。随着全球气候环境、粮食贸易形势、供求格局的变化，粮食安全的外部风险不断增加，厘清我国粮食安全的现状，有利于面对各种粮食安全的发展形势和挑战。

（一）国内粮食生产端现状

我国粮食生产从粮食产量、粮食生产面积、粮食单产三个角度进行论述。从粮食产量来看：2012年以来，我国粮食生产数量呈增长趋势。国家统计局数据显示，我国粮食总产量从2012年的61222万吨增长到2021年68285万吨，增幅超11%，粮食产量再创新高；从粮食种植面积来看：粮食播种面积呈现波动中缓慢上升的趋势，我国粮食作物播种面积从2012年的114368千公顷增长到2021年117631千公顷，增幅为2.85%；从粮食单产来看，我国粮食单产从2012年的5353.12公斤/公顷增长到2021年5805公斤/公顷，增幅达7.8%。其中小麦单产年均增速最快，增幅为14.15%。稻谷的单产较低，增幅为4.7%。玉米、豆类、薯类增幅分别为6.7%、8%、11%。总的来看，粮食生产呈单产有增长、种植面积变化小、产量稳定增长的变化情况。

（二）国内粮食消费端现状

我国的粮食消费主要由口粮用粮、饲料用粮、工业用粮、种子用粮四个方面构成。口粮上，2012—2020年我国农村人均粮食消费量由164.3公斤/人增加到168.4公斤/人，增加量为4.1公斤/人，城镇居民人均粮食消费量由78.8公斤/人增加到120.2公斤/人，增加量为41.4公斤/人，整体来看，我国城乡人均粮食消费量差距逐渐缩小。饲料用粮主要由玉米和大豆构成，2021年，我国饲料用粮占粮食全部消费比重达51.7%，饲料用粮缺口大，依赖进口。工业用粮主要多用于酒、糖浆等的制作，我国每年工业用粮约1600亿公斤，工业用粮消费量逐渐增大。而种子用粮是粮食主要消费中比重最低的一项，稳定在115亿公斤左右。总的来看，饲料用粮和工业用粮消费量明显增加，口粮用粮和种子用粮消费量相对稳定。

二、我国粮食安全问题

粮食安全关系到民生福祉。就个人而言，饮食是最基本的生存需求。对国家而言，粮食安全是农业健康发展的生命线，也是国家稳定安全的重要保障。当前国际形势和国内粮食供求格局都发生巨变，维持粮食丰收、保障国家粮食安全，面临更多亟待解决的问题。

（一）耕地约束和劳动力弱化

我国粮食生产受耕地、劳动力两大生产要素制约。粮食安全长期存在的老问题是耕地约束和劳动力弱化。耕地上的主要问题是：耕地面积有限，人均面积少且不断减少。根据2021年国务院公布的国土“三调”数据显示，我国耕地为1.28亿公顷，相对于国土“二调”的1.35亿公顷，耕地面积下降0.07亿公顷，人均耕地面积从0.101公顷到人均耕地面积为0.087公顷，下降0.014公顷。耕地面积的不断减少主要源于以下原因：一是随着城镇化的推进，部分城市周边的土地被占用。二是调减政策和各地种植结构调整，如广西、四川、贵州等省份进行“粮改饲、粮改草、粮改经”来调整种植结构，种粮面积有一定程度的下降。三是存在部分地方政府对耕地“非农化”、基本农田“非粮化”问题的重视程度不够，缺乏耕地保护意识，监管举措亟待提高。劳动力弱化主要表现为：老龄化、稀缺化。根据2017年第三次农业普查主要数据公报，2016年我国农业生产经营人员31422万人，55岁及以上农业生产经营人员占比33.6%，大专及以上学历的占比仅为1.2%。从已有的研究来看，劳动力弱化原因主要三点：首先随着我国人民生活水平的提高，2021年居民人均预期寿命增长到78.2岁，推进了我国老龄化发展趋势。其次大量农村青壮年进城到非农产业部门工作，留下来从事农业的多为老人、妇女和小孩。最后，部分农民受教育程度偏低，对新事物的接受和学习能力有待进一步提升，懂技术、善经营、会管理的高素质职业农民数量不足。

（二）种粮成本上升，农民收益变低

粮食生产成本上，种粮利润空间不断压缩是我国粮农当前面临的主要问题，造成粮食生产成本上升的原因主要有三点：一是人工成本稳步上涨；二是土地成本增长；三是物质和服务费用增长。根据国家发展和改革委员会价格司编制的《全国农产品成本收益资料汇编》数据，2012年到2020年稻谷、小麦和玉米三种粮食的平均生产成本从770.23元/亩上涨到880.77元/亩，具体来看，稻谷、小麦和玉米三种粮食的人工成本从371.95元/亩增长到412.76元/亩，土地成本从166.19元/亩增长到238.82元/亩，物质和服务费用从398.28元/亩增长到468.01元/亩，净利润从168.40元/亩下降47.14元/亩。可以看到种植粮食的亩均收益一直下降甚至出现亏损，严重挫伤粮农积极性。

（三）疫情威胁、地区冲突、极端天气增加粮食进口风险

随着疫情威胁、地区冲突、极端天气等事件的发生，严重影响全球的粮食生产端和供应链。2021年我国人均粮食占有量达到483公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线，口粮做到绝对安全，但为了推动食品与粮食消费结构的升级，我国每年仍进口大量的大豆、玉米、大麦等饲料粮。根据海关总署公布的数据，2021年我国累计进口粮食16453.9万吨，其中，2021年我国大豆消费量为10872万吨，国产大豆生产量为1640万吨，进口量为9652万吨，我国大豆对外依赖度高。然而，时至今日粮食和化肥的主要生产国存在一些不利因素，如俄乌冲突爆发；美国、巴西新冠疫情仍在蔓延；阿根廷受严重的干旱等极端天气影响，全球主要的粮食生产和出口国出现不同规模的减产。综上所述，未来我国的粮食进口，尤其是大豆进口存在一定的风险。

（四）国外粮食能源化利用对我国的影响

粮食具有多重属性，既可以给人食用，也可以用来生产乙醇等生物燃料。基于对环境保护和化石能源价格上涨等因素的考量，欧美国家大规模发展生物能源，大量玉米用于生产生物燃料，造成了工业争粮现象。2021年，美国、巴西、欧盟生产生物燃料所消耗的粮食约3亿吨。按照联合国粮农组织确定的人均粮食占有量400公斤的安全线计算，3亿吨粮食相当于7.5亿人一年的粮食占有量，形成“人汽争粮”的矛盾。而我国拥有14亿人口，粮食关乎人民生存之本，对待粮食能源化的利用方式要慎之又慎，否则会影响国内粮食市场供需平衡，产生粮食危机。

三、我国粮食安全对策

保障国家粮食安全是一项复杂且庞大的系统工程，要贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。做好粮食安全为国家的繁荣富强奠定坚实基础，应从三个方面着手。

（一）提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全

粮食安全的基础是做好粮食生产，增加粮食生产可从以下两点入手：一是增加种粮耕地面积和提升耕地质量。这一途径的变化空间有限，需要坚持并落实最严格的耕地保护制度，守住18亿亩耕地保护红线，同时加强耕地种植用途管理，确保粮田粮用。同时统筹利用好撂荒地、开发利用盐碱地、冬闲田；二是提高耕地的利用效率，增加粮食单产。一方面就耕地而言，要加强高标准农田建设，保护好肥沃的黑土地。同时借助中低产田改造、丘陵山区农田宜机化改造等方式，提升土地生产力，真正实现旱涝保收、高产稳产。另一方面就种子和科技而言，要加快实施种业振兴行动，增加资金和人才投入，加强良种技术攻关，提升关键育种技术水平，保护和开发利用地方种质资源，健全种业市场体系。同时，提升农业机械化和智能化发展水平，进行精细化的耕作方式，推动实现农业节水节药节肥的目的，充分提高耕地的利用水平，真正做到“藏粮于地”和“藏粮于技”，释放粮食生产潜力。

（二）调动农民种粮积极性和地方抓粮积极性

做好粮食生产，要调动两个积极性。一是调动农民种粮积极性，简单来说就是要让种粮农户有收益，应对自然灾害、市场变化能力强。具体的措施是统筹涉农资金，加大投入力度，完善粮食直补、粮种补贴、农资综合补贴等补贴政策，同时农业保险承保单位要加强农业保险宣传和引导，科学设置合理的险种和费率，完善农业保险的体制机制，发展农业保险和再保险。最后还要提高粮食的最低收购价格，播种前积极向社会公布，增强农户种粮信心。二是调动地方抓粮积极性，国家要做好政策引导，构建“辅之以利”和“辅之以义”的工作机制，其“利”就是让粮食主产区、粮食产销平衡区、主销区种粮不亏损；其“义”是指国家要强化地方政府粮食安全的政治责任，实行党政同责，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”，做好地方粮食生产的保障。

（三）完善粮食储备与流通体系，控制粮食能源化利用

完善的粮食储备和流通体系能更快、更好地将粮食从生产端转移到消费端，对于粮食储备管理要健全储备粮轮换机制，规范地方粮食承储企业粮仓建设、规范储粮和出库程序。对于粮食流通体系，全面开放粮食购销市场，构建更加多元的市场主体，激发市场主体的积极性。在此过程中，对于欧美国家热衷的粮食能源化利用和消费，我国一定要谨慎对待，控制粮食能源化发展，避免大量粮食用于生产生物燃料，造成了工业争粮现象。